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最高法:行政機關違約 應充分賠償當事人實際損失

最高法:行政機關違約 應充分賠償當事人實際損失

2019年12月10日 11:19 來源:中國新聞網參與互動參與互動

視頻:最高法:政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議屬于行政協議來源:中國新聞網

  中新網12月10日電 最高人民法院10日舉行新聞發布會,發布《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》。司法解釋明確,行政機關違約的,應當充分賠償當事人的實際損失。原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的,人民法院應予支持。

資料圖:最高人民法院。 <a target='_blank' href='http://www.msmbtz.tw/'>中新社</a>記者 李慧思 攝
資料圖:最高人民法院。 中新社記者 李慧思 攝

  最高人民法院行政庭庭長黃永維介紹,《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》全文共29條。主要規定了以下幾個方面的內容:

  明確行政協議的定義和范圍,切實保障行政協議當事人的合法權益

  ——明確了行政協議的內涵。司法解釋第1條規定,行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。根據這一規定,行政協議包括四個要素:一是主體要素,即必須一方當事人為行政機關;二是目的要素,即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標;三是內容要素,協議內容必須具有行政法上的權利義務內容;四是意思要素,即協議雙方當事人必須協商一致。通過對行政協議內涵的規定,明確行政協議與民事合同之間的區別。

  ——明確規定了行政協議的范圍。行政訴訟法規定,政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議屬于行政協議范圍。司法解釋對除上述兩類協議之外的類型進行了列舉。主要包括:礦業權出讓協議等國有自然資源使用權出讓協議;政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;符合司法解釋規定的政府與社會資本合作協議等等。通過對國有自然資源使用權出讓協議的審理,將有效解決過去一段時間,國有自然資源領域政府不履約、不監管、權力尋租等亂象,確保國有資產等國家利益得到有力保護;通過對政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議,將有力保障城市低收入群體的“房子是用來住的”合法權益;通過對政府與社會資本合作協議的審理,將有利于保障社會資本方參與公私合作的積極性和安全感,有利于營造公平競爭環境,有利于非公有制經濟健康發展。

  ——明確排除了行政機關的內部協議、人事協議。為了準確把握行政協議的范圍,司法解釋進一步規定,對于行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議、行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議,不符合行政協議的基本要素,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

  明確行政協議訴訟主體資格,保障當事人訴訟權利

  ——明確了行政協議訴訟原告資格。行政協議往往涉及國家利益和社會公共利益,往往涉及行政管理目標的實現。因此,在行政協議訂立過程中,需要遵循“公開、公平、公正”的行政法原則。行政協議案件中,行政協議的訂立和履行不僅涉及到協議當事人的權利義務,也涉及到行政協議當事人之外的利害關系人的權利義務。司法解釋根據行政訴訟法的規定,規定了行政協議中的利害關系人的原告資格,不局限于民事合同的相對性原則。為了保證公平競爭權人在行政協議訂立中的權益,規定了公平競爭權人的原告資格;為了保障被征收、征用人、公房承租人等弱勢群體的實體權益,規定了用益物權人和公房承租人的原告資格。

  ——明確了行政機關的被告資格。基于行政協議訴訟“民告官”的定位,司法解釋規定,因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生糾紛,公民、法人或者其他組織作為原告,以行政機關為被告提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。人民法院受理行政協議案件后,被告就該協議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的,人民法院不予準許。

  堅持行政協議訴訟的全面管轄原則,確保案件公正審理

  行政協議訴訟既包括了行政機關行使行政優益權的行政行為訴訟,也包括了行政機關不依法履行、未按照約定履行協議義務的違約訴訟。司法解釋針對不同的訴訟請求,確立了不同的審理規則。

  ——明確行政協議訴訟種類。為了便于當事人提起行政協議訴訟,司法解釋根據行政訴訟法的規定,明確了行政協議訴訟的具體種類,主要包括:請求判決撤銷行政機關行使優益權的行政行為或者確認該行政行為違法;請求判決行政機關依法履行或者按照行政協議約定履行義務;請求判決確認行政協議的效力;請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議;請求判決撤銷、解除行政協議;請求判決行政機關賠償或者補償;等等,基本上包括了所有的行政協議類型,確保當事人的合法訴求在行政訴訟中得到全面實現。

  ——明確不同訴訟類型的舉證責任。司法解釋根據當事人的不同訴求,結合行政機關在行政協議中的地位,區別情況規定了舉證責任。被告對于具有法定職權、履行法定程序、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任;原告主張撤銷、解除行政協議的,對撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任;對行政協議是否履行發生爭議的,由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。

  堅持對行政機關行使優益權行為的合法性審查,確保行政機關“法無授權不可為”原則落實

  ——明確對行政優益權行為的合法性審查。司法解釋堅持對被訴行政行為合法性進行審查,明確規定,人民法院審理行政協議案件,應當根據行政訴訟法第70條的規定對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行全面的合法性審查,不受原告訴訟請求的限制。

  ——明確對行政優益權行為的裁判方式。針對行政機關作出的單方變更、解除行政協議等行使優益權的行為,司法解釋規定了不同的裁判方式:在履行行政協議過程中,可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形,被告作出變更、解除協議的行政行為后,原告請求撤銷該行為,人民法院經審理認為該行為合法的,判決駁回原告訴訟請求;給原告造成損失的,判決被告予以補償;被告行使行政優益權的行為違法的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以責令被告重新作出行政行為;被告行使行政優益權的行政行為違法,人民法院可以判決繼續履行協議、采取補救措施;給原告造成損失的,判決被告予以賠償。

  ——明確行政機關依法行使行政職權造成損害的補償。對于合法的行政行為造成損害的,行政機關應當依法補償。司法解釋規定,被告或者其他行政機關因國家利益、社會公共利益的需要依法行使行政職權,導致原告履行不能、履行費用明顯增加或者遭受損失,原告請求判令被告給予補償的,人民法院應予支持。

  依法確認行政協議的效力,確保國家利益、社會公共利益和私人合法權益的平衡

  ——明確行政協議無效情形。司法解釋結合行政協議的特點,結合行政訴訟法關于無效行政行為的規定,對行政協議無效的情形作了明確。行政協議存在重大且明顯違法情形的,人民法院應當確認行政協議無效;人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效;行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的,人民法院可以確認行政協議有效。

  ——明確行政協議效力待定情形。司法解釋規定,法律、行政法規規定應當經過其他機關批準等程序后生效的行政協議,在一審法庭辯論終結前未獲得批準的,人民法院應當確定該協議不發生效力;行政協議約定被告負有履行批準程序等義務而被告未履行,原告要求被告承擔賠償責任的,人民法院應予支持。

  ——明確行政協議可撤銷情形。司法解釋參照合同法等民事法律規范的規定,規定了行政協議可撤銷的情形。司法解釋規定,原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷,人民法院經審理認為符合法律規定的可撤銷情形的,可以依法判決撤銷該協議。

  ——明確行政協議解除情形。司法解釋規定,原告請求解除行政協議,人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的,可以判決解除該協議。

  堅持行政協議充分賠償原則,確保行政協議當事人實體權益實現

  ——明確了行政協議的給付判決。為了確保行政協議當事人實際權益,回應當事人實質訴求,司法解釋規定了具體給付判決。司法解釋規定,被告未依法履行、未按照約定履行行政協議,人民法院可以依法判決被告繼續履行,并明確繼續履行的具體內容;被告無法履行或者繼續履行無實際意義的,人民法院可以判決被告采取相應的補救措施;給原告造成損失的,判決被告予以賠償。

  ——明確了行政協議違約責任。行政機關違約的,應當充分賠償當事人的實際損失。司法解釋規定,原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的,人民法院應予支持。被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協議義務,原告在履行期限屆滿之前向人民法院起訴請求其承擔違約責任的,人民法院應予支持。

  ——明確了行政協議案件中的訴訟類型轉換。行政協議訴訟是公法訴訟,具有維護國家利益和社會公共利益的客觀訴訟性質。司法解釋規定,原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任,人民法院經審理認為行政協議無效的,應當向原告釋明,并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議無效;因被告的行為造成行政協議無效的,人民法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明拒絕變更訴訟請求的,人民法院可以判決駁回其訴訟請求。

  規范行政協議案件的強制執行,確保國家利益、社會公共利益及時實現

  基于行政協議訴訟“民告官”的定位,行政機關認為行政相對人不依法、不依約履行行政協議的,可以根據行政訴訟法和行政強制法的規定,向人民法院申請強制執行。主要包括兩種情形:

  ——以行政機關作出的履行協議決定作為執行名義,向人民法院申請強制執行。如果行政協議的行政相對人未按照協議履行,行政機關可以作出相應的履行協議行政決定。如果相對人未申請行政復議或者提起行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以將該行政決定作為執行名義向人民法院申請強制執行。

  ——以行政機關作出的處理決定作為執行名義,向人民法院申請強制執行。如果法律、行政法規規定行政機關對行政協議享有監督協議履行的職權,行政機關可以對不履行協議的行政相對人作出處理決定。如果行政機關依法作出行政決定后,行政相對人未申請行政復議或者其他行政訴訟,且仍不履行,協議內容具有可執行性的,行政機關可以向人民法院申請強制執行。

  黃永維指出,需要明確的是,人民法院審理行政協議案件,一般遵循實體從舊,程序從新原則,對于2015年5月1日之前訂立的行政協議發生糾紛的,適用當時的法律、行政法規及司法解釋;當時的法律、行政法規及司法解釋沒有規定的,可以適用行政訴訟法和本司法解釋。以上是我對行政協議司法解釋主要內容的介紹。

  黃永維表示,下一步,人民法院將進一步貫徹黨中央的各項部署和要求,嚴格按照行政訴訟法的規定,公正審理好行政協議案件這一新類型案件,進一步推進誠信政府法治政府建設,進一步推進政府治理能力現代化,進一步強化產權保護力度,讓人民群眾在每一起行政案件中感受到公平正義。

【編輯:王祎】
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